미 상원, ‘2027 국방수권법’…‘조건 기반(COTP)’ 고수, 견제·통제 대책 강화
한, 안보 컨트롤 타워→군사주권 회복 위한 ‘전작권 조기 전환’ 가속화
국방 정책, ‘거울 이미지 효과’ 의존<미래설계·진중함·공신력→국민 호응도↑
이재명 대통령은 지난 19일 주요 7개국(G7)·유럽 순방결과를 설명하는 자리에서 “우리가 우리 돈을 내서 우리 방위를 스스로 책임질 건데 전시작전통제권(이하 전작권)을 미국이 왜! 가지고 있나”며, 도널드 트럼프 미 대통령(이하 트럼프)에게 “우리 스스로가 주권국가로서 한반도 방위는 스스로 책임져야 한다는 생각을 명확하게 얘기했다”고 밝혔다.
지난 4월 위성락 국가안보실장은 한국신문방송편집인협회 초청 간담회에서 “(전작권 전환) 조건을 100으로 맞추려면, 시간이 더 걸리는 개념”이라며, “군과 군의 대화도 중요하지만, 좀 더 폴리티칼 한 문제”임을 피력했다. 지난달 안규백 국방부 장관은 싱가포르 아시아 안보회의(샹그릴라 대화)에서 “2020년에 이미 전환조건의 94%가 충족됐다”고 말했고, 지난 14일엔 “올해 말 한·미 대통령에 건의해 전작권 목표연도를 결정하게 될 것이다”고 강조했다. 최근 대한민국(이하 한국)의 안보를 총괄하는 컨트롤 타워들이 연이어 전작권 전환을 속도감 있게 진행한다는 의지를 표명하고 있다. 그러나 ‘군사주권 회복’을 명분으로 ‘시간표(정치 일정)’에 따라 추진하는 방식을 전략·합리적이라고 이해하기는 쉽지 않다.
지난 16일(현지 시간) 미 상원은 ‘2027 회계연도 국방수권법(이하 NDAA)’에서 전작권 전환에 관한 견제 장치와 통제 대책을 대폭 강화했다.
‘NDAA’는 ‘의회에서 매년 국방부의 예산 규모·정책 방향을 결정하고자 제정하는 연례 법률안’으로 예산 승인·군사력 운용·무기 조달·대외 안보 전략 등 국방 정책의 전반을 포괄하고 있다. 절차에 따르지 않으면, 관련 예산을 집행할 수 없게 돼 있다.
올해 NDAA는 세 가지 측면에서 이채롭다. △국방장관은 전작권이 전환되기 60일 이전까지 한·일·영·캐나다 등 UN사에 참여한 모든 동맹국과 협의한 결과를 의회에 인증해야 한다. △지난해 ‘한·미가 합의한 계획에서 벗어났을 때 인증 절차가 필요하다’는 항목은 ‘삭제’됐고, 기존 합의대로 전환해도 의회의 인증 절차를 거치도록 ‘통제’를 강화했다. △2027년 3월 1일부터 2030년까진 국방장관이 매 90일마다 전작권 전환계획 이행에 대한 한·미 간 로드맵을 의회에 보고하도록 ‘신설’했다. 이때 ①한국군이 연합방위 주도에 필요한 군사적 역량을 얼마나 획득했고, 실전 배치는 됐는지 ②북핵·미사일 위협에 대응하는 데 필요한 동맹의 포괄적 대응 역량은 ③한반도와 인도·태평양 안보환경의 안정이 유지될 수 있는지 등을 포함하도록 했다.
특히 보고할 때 △태평양사령관과 주한미군사령관의 군사적 조건에 대한 평가 및 판단을 존중하겠다고 적시했다. 의회에서 군사적 문제에 관해 직접 챙기겠다는 뜻이다.
NDAA 하위 지침서(Report Language)의 두 가지 측면도 주목할 필요가 있다. △우리의 핵추진잠수함(이하 핵잠) 도입이 인도·태평양 지역 안보에 기여한다면서도 2027년 2월 1일까지 소요 비용이 전작권 전환 목표를 달성하는 데 미치는 영향을 보고하도록 했다. 우리가 국내총생산(GDP)의 3.5%를 국방비로 집행하기에 핵잠 도입 비용이 전작권 전환에 따른 군사 자산 확보에 미칠 영향과 함께 핵확산을 우려(경계)한다는 방증이다. △중국 공산당이 ‘한국 내에 나쁜 영향력(반미 책동)’을 퍼뜨릴 공작 활동에 상당한 우려를 보이며, 2027년 5월 1일까지 보고하도록 했다. 이때 주한미군의 인적 정보 유출을 비롯해 국가안보 리스크까지 망라됐다. 여기엔 양국 대통령이 전격적으로 합의하는 상황을 예방 및 ‘속도’ 조절에 대한 속내도 포함돼있다.
지난 18일(현지 시간) 워싱턴 D.C.에서 트라이 포럼(한·미·일 경제 안보 민관 네트워크)이 주최한 ‘한·미 전략산업 및 안보 포럼’에서 로버트 C. 오브라이언 전 백악관 국가안보보좌관은 “한국이 전작권 전환 일정을 앞당기길 원하는 건 긍정적 신호로 (안보) 부담 분담을 원해서다”라면서도 “성급한 전환은 좋은 전환이 아니고, 안보도 강화되지 않는다. 정치적 지침·시간표보다 군인들에 의한 전문적인 전환이 이뤄져야 한다”고 짚었다.
전작권은 주권국가에서 주도적으로 행사하는 게 당연하다. 다만, 조급하게 밀어붙이기보다 합리·논리적으로 공감대를 형성하는 노력이 덧대어져야 추진력이 실리지 않을까 싶다. 세 가지 측면은 진중한 고심이 필요하다.
첫째, 역대 정부가 추진한 전작권 전환의 공과(功過)를 되짚으며, 한국군의 ‘실질 능력과 수준’을 돌아봐야 한다. 2006년 한·미 정상회담에서 전작권 전환에 대한 기본 원칙과 이행 지침 등을 합의했지만, 2014년 10월 ‘시기’에서 ‘조건’ 즉, △한국군의 군사 능력 △북한 핵·미사일 대응능력 △역내(域內) 안보환경에 따르기로 변화됐다. 2020년 임기 내 전환을 위해 ‘조건 완화’를 공개적으로 거론했지만, 한·미 안보협의회의(SCM, 10월) 시 미측의 강력한 반발로 무산됐다. 즉, 미국이 ‘조건에 기반한 전작권 전환(COTP)’ 원칙을 양보하지 않는 한 성사될 개연성은 크지 않다.
더욱이 △한국군의 독자적 정보감시정찰(ISR) 자산은 절대 부족하고, 군사 정찰위성(5기)은 2H 주기에 수명이 5년으로서 북한 전역을 실시간대로 감시하는 건 불가능하다. △육·해·공군은 각기 별도의 지휘통제체계를 운용 중이다. △실시간으로 데이터를 통합할 플랫폼이 없는 데다 당장 미군 플랫폼과 연동해야 하지만, 미군은 군사용 AI 플랫폼(위성·드론·신호 정보 등)을 어떠한 동맹국과도 공유하지 않는다. 지난 4월 미·필리핀이 공동 주최한 ‘발리카탄 훈련’ 시 7개 동맹국을 연결하는 ‘인-태 사령부 임무 네트워크(IMN·군사정보공유망)·연합조정센터(CCC)’의 공동 운용에 동참하지 못한 게 아쉽다.
둘째, 정부의 의지 표명과 정책 추진은 진중함과 공신력이 동반돼야 한다. 이재명 대통령은 국무회의(4월 28일)와 취임 1주년 기자회견(지난 8일)에서 “대한민국(이하 한국)은 주한미군을 빼고도 군사력 수준이 세계 5위이고, 연간 국방비 지출은 북한의 1년 국내총생산보다 1.4배가 크다”고 강조했다. 글로벌파이어파워(이하 GFP)의 ‘2026년 군사력 순위’ 내용을 인용한 결과로 보인다. 문제는 GFP에 대한 공개정보가 없고, 저서·학술 논문에 인용되지 못할 정도로 공신력이 떨어진다는 점이다. 핵전력과 재래식 전력은 비교할 수 없는 사안이다. 따라서 우리의 재래식 군사력이 강해도 ‘거울 이미지 효과(mirror image effect·자신의 표정이 거울에 반사되듯 그대로 자신에게 되돌아오는 현상)’로 국가의 안보(국방) 정책을 추진함은 상당한 모험일 수 있다. 더욱이 ‘나비효과’와 ‘권위주의 국가들의 명분’을 정당화시킬 수 있다. 국제정치학적 측면에서 우후죽순식 ‘군비(Military Preparedness) 증강’은 ‘안보 불확실성’을 키우고, ‘안보 딜레마’에 빠지게 만든다.
셋째, 전작권 조기전환이 완료된 이후 직면할 현실 즉, 한국군이 주도할 한·미 연합 지휘체계가 바로 가동될 수 있는지다. 미국은 국가방위전략(이하 NDS)에 따라 ‘한국군 주도(supported), 미군 지원(supporting) 체제’로 전환했다. 지난 19일 한국전략문제연구소(소장 주은식)가 주최한 ‘미국 안보·국방 전략의 대전환과 한·미 동맹의 현대화’ 세미나에서 이경구 한미동맹재단 사무총장(전 미 국방무관)은 “전작권이 전환되면, 미래연합사령부의 직위를 조정하는 데 그치는 게 아니라 예하 구성군사령부(CC)의 역할과 연합작전 수행체계 전반에 급격한 변화가 불가피하다”고 밝혔다.
더욱이 한반도 방어구조가 개편되면, 전작권 전환과 무관하게 최근의 양국 간 이상기류와 함께 한국군에 공유하지 않는 ‘시차별부대전개제원(이하 TPFDD)’의 구체적인 내용에 접근하는 게 더 어려워질 것이다.
그러지 않아도 한국군은 ‘TPFDD’의 정확한 규모·제원을 알지 못하는 데다 미군의 퍼싱 원칙(Pershing’s principle)에 관한 정서는 한·미 연합작전 수행에 상당한 지장이 초래될 수 있음을 염려스럽게 한다.
‘TPFDD’은 ‘작계 5027에 따라 한반도 유사시 미 본토에서 증원되는 부대(규모) 목록·출발지·경로·목적지 등이 기록된 자료’로 전개 전력·시차별 부대 제원, 화물·병력 제원, 작전계획 상의 이동(移動) 제원 등을 망라하고 있다.
국내·외 다수의 안보·군사 전문가는 한반도 안보환경이 재래식 전력 중심에서 핵·미사일, 드론 등 비대칭 전력 중심으로 전환됐다는 점에 주목하고 있다. 다시 말해 전작권 전환 논의를 지휘권 전환(군사주권)에 두기보다 △북핵 위협에 대한 연합작전 수행 능력의 확보 및 가능성 △미국이 어떠한 상황에도 확장억제를 유지할지에 논제(agenda)를 집중할 필요가 있다. ‘군사주권 회복(구조)’이 중요하지만, 전작권이 전환되고, 연합작전을 주도해야 할 때 ‘무엇을(방법), 어떻게(수단) 채울 것인지, 수행은 가능한지’를 봐야 한다.
국제사회를 향한 트럼프의 거래·이기적인 ‘America First’ 정책이 동맹·우호·적국을 가리지 않고, 안보·경제(통상)비용의 부담을 증폭시키면서 동맹 구조가 변화되고 있다. 우리는 트럼프가 요구하는 대로 막대한 비용을 치르면서도 외면당할까 고민한다. ‘명분’보다 ‘국익’을, ‘정치적 수사(rhetoric)’보다 ‘국가 미래(국익·국민 안정)를 위한 고도의 정밀한 설계’가 필요하다.
지난 4월 위성락 국가안보실장은 한국신문방송편집인협회 초청 간담회에서 “(전작권 전환) 조건을 100으로 맞추려면, 시간이 더 걸리는 개념”이라며, “군과 군의 대화도 중요하지만, 좀 더 폴리티칼 한 문제”임을 피력했다. 지난달 안규백 국방부 장관은 싱가포르 아시아 안보회의(샹그릴라 대화)에서 “2020년에 이미 전환조건의 94%가 충족됐다”고 말했고, 지난 14일엔 “올해 말 한·미 대통령에 건의해 전작권 목표연도를 결정하게 될 것이다”고 강조했다. 최근 대한민국(이하 한국)의 안보를 총괄하는 컨트롤 타워들이 연이어 전작권 전환을 속도감 있게 진행한다는 의지를 표명하고 있다. 그러나 ‘군사주권 회복’을 명분으로 ‘시간표(정치 일정)’에 따라 추진하는 방식을 전략·합리적이라고 이해하기는 쉽지 않다.
지난 16일(현지 시간) 미 상원은 ‘2027 회계연도 국방수권법(이하 NDAA)’에서 전작권 전환에 관한 견제 장치와 통제 대책을 대폭 강화했다.
‘NDAA’는 ‘의회에서 매년 국방부의 예산 규모·정책 방향을 결정하고자 제정하는 연례 법률안’으로 예산 승인·군사력 운용·무기 조달·대외 안보 전략 등 국방 정책의 전반을 포괄하고 있다. 절차에 따르지 않으면, 관련 예산을 집행할 수 없게 돼 있다.
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올해 NDAA는 세 가지 측면에서 이채롭다. △국방장관은 전작권이 전환되기 60일 이전까지 한·일·영·캐나다 등 UN사에 참여한 모든 동맹국과 협의한 결과를 의회에 인증해야 한다. △지난해 ‘한·미가 합의한 계획에서 벗어났을 때 인증 절차가 필요하다’는 항목은 ‘삭제’됐고, 기존 합의대로 전환해도 의회의 인증 절차를 거치도록 ‘통제’를 강화했다. △2027년 3월 1일부터 2030년까진 국방장관이 매 90일마다 전작권 전환계획 이행에 대한 한·미 간 로드맵을 의회에 보고하도록 ‘신설’했다. 이때 ①한국군이 연합방위 주도에 필요한 군사적 역량을 얼마나 획득했고, 실전 배치는 됐는지 ②북핵·미사일 위협에 대응하는 데 필요한 동맹의 포괄적 대응 역량은 ③한반도와 인도·태평양 안보환경의 안정이 유지될 수 있는지 등을 포함하도록 했다.
특히 보고할 때 △태평양사령관과 주한미군사령관의 군사적 조건에 대한 평가 및 판단을 존중하겠다고 적시했다. 의회에서 군사적 문제에 관해 직접 챙기겠다는 뜻이다.
NDAA 하위 지침서(Report Language)의 두 가지 측면도 주목할 필요가 있다. △우리의 핵추진잠수함(이하 핵잠) 도입이 인도·태평양 지역 안보에 기여한다면서도 2027년 2월 1일까지 소요 비용이 전작권 전환 목표를 달성하는 데 미치는 영향을 보고하도록 했다. 우리가 국내총생산(GDP)의 3.5%를 국방비로 집행하기에 핵잠 도입 비용이 전작권 전환에 따른 군사 자산 확보에 미칠 영향과 함께 핵확산을 우려(경계)한다는 방증이다. △중국 공산당이 ‘한국 내에 나쁜 영향력(반미 책동)’을 퍼뜨릴 공작 활동에 상당한 우려를 보이며, 2027년 5월 1일까지 보고하도록 했다. 이때 주한미군의 인적 정보 유출을 비롯해 국가안보 리스크까지 망라됐다. 여기엔 양국 대통령이 전격적으로 합의하는 상황을 예방 및 ‘속도’ 조절에 대한 속내도 포함돼있다.
지난 18일(현지 시간) 워싱턴 D.C.에서 트라이 포럼(한·미·일 경제 안보 민관 네트워크)이 주최한 ‘한·미 전략산업 및 안보 포럼’에서 로버트 C. 오브라이언 전 백악관 국가안보보좌관은 “한국이 전작권 전환 일정을 앞당기길 원하는 건 긍정적 신호로 (안보) 부담 분담을 원해서다”라면서도 “성급한 전환은 좋은 전환이 아니고, 안보도 강화되지 않는다. 정치적 지침·시간표보다 군인들에 의한 전문적인 전환이 이뤄져야 한다”고 짚었다.
전작권은 주권국가에서 주도적으로 행사하는 게 당연하다. 다만, 조급하게 밀어붙이기보다 합리·논리적으로 공감대를 형성하는 노력이 덧대어져야 추진력이 실리지 않을까 싶다. 세 가지 측면은 진중한 고심이 필요하다.
첫째, 역대 정부가 추진한 전작권 전환의 공과(功過)를 되짚으며, 한국군의 ‘실질 능력과 수준’을 돌아봐야 한다. 2006년 한·미 정상회담에서 전작권 전환에 대한 기본 원칙과 이행 지침 등을 합의했지만, 2014년 10월 ‘시기’에서 ‘조건’ 즉, △한국군의 군사 능력 △북한 핵·미사일 대응능력 △역내(域內) 안보환경에 따르기로 변화됐다. 2020년 임기 내 전환을 위해 ‘조건 완화’를 공개적으로 거론했지만, 한·미 안보협의회의(SCM, 10월) 시 미측의 강력한 반발로 무산됐다. 즉, 미국이 ‘조건에 기반한 전작권 전환(COTP)’ 원칙을 양보하지 않는 한 성사될 개연성은 크지 않다.
더욱이 △한국군의 독자적 정보감시정찰(ISR) 자산은 절대 부족하고, 군사 정찰위성(5기)은 2H 주기에 수명이 5년으로서 북한 전역을 실시간대로 감시하는 건 불가능하다. △육·해·공군은 각기 별도의 지휘통제체계를 운용 중이다. △실시간으로 데이터를 통합할 플랫폼이 없는 데다 당장 미군 플랫폼과 연동해야 하지만, 미군은 군사용 AI 플랫폼(위성·드론·신호 정보 등)을 어떠한 동맹국과도 공유하지 않는다. 지난 4월 미·필리핀이 공동 주최한 ‘발리카탄 훈련’ 시 7개 동맹국을 연결하는 ‘인-태 사령부 임무 네트워크(IMN·군사정보공유망)·연합조정센터(CCC)’의 공동 운용에 동참하지 못한 게 아쉽다.
둘째, 정부의 의지 표명과 정책 추진은 진중함과 공신력이 동반돼야 한다. 이재명 대통령은 국무회의(4월 28일)와 취임 1주년 기자회견(지난 8일)에서 “대한민국(이하 한국)은 주한미군을 빼고도 군사력 수준이 세계 5위이고, 연간 국방비 지출은 북한의 1년 국내총생산보다 1.4배가 크다”고 강조했다. 글로벌파이어파워(이하 GFP)의 ‘2026년 군사력 순위’ 내용을 인용한 결과로 보인다. 문제는 GFP에 대한 공개정보가 없고, 저서·학술 논문에 인용되지 못할 정도로 공신력이 떨어진다는 점이다. 핵전력과 재래식 전력은 비교할 수 없는 사안이다. 따라서 우리의 재래식 군사력이 강해도 ‘거울 이미지 효과(mirror image effect·자신의 표정이 거울에 반사되듯 그대로 자신에게 되돌아오는 현상)’로 국가의 안보(국방) 정책을 추진함은 상당한 모험일 수 있다. 더욱이 ‘나비효과’와 ‘권위주의 국가들의 명분’을 정당화시킬 수 있다. 국제정치학적 측면에서 우후죽순식 ‘군비(Military Preparedness) 증강’은 ‘안보 불확실성’을 키우고, ‘안보 딜레마’에 빠지게 만든다.
셋째, 전작권 조기전환이 완료된 이후 직면할 현실 즉, 한국군이 주도할 한·미 연합 지휘체계가 바로 가동될 수 있는지다. 미국은 국가방위전략(이하 NDS)에 따라 ‘한국군 주도(supported), 미군 지원(supporting) 체제’로 전환했다. 지난 19일 한국전략문제연구소(소장 주은식)가 주최한 ‘미국 안보·국방 전략의 대전환과 한·미 동맹의 현대화’ 세미나에서 이경구 한미동맹재단 사무총장(전 미 국방무관)은 “전작권이 전환되면, 미래연합사령부의 직위를 조정하는 데 그치는 게 아니라 예하 구성군사령부(CC)의 역할과 연합작전 수행체계 전반에 급격한 변화가 불가피하다”고 밝혔다.
더욱이 한반도 방어구조가 개편되면, 전작권 전환과 무관하게 최근의 양국 간 이상기류와 함께 한국군에 공유하지 않는 ‘시차별부대전개제원(이하 TPFDD)’의 구체적인 내용에 접근하는 게 더 어려워질 것이다.
그러지 않아도 한국군은 ‘TPFDD’의 정확한 규모·제원을 알지 못하는 데다 미군의 퍼싱 원칙(Pershing’s principle)에 관한 정서는 한·미 연합작전 수행에 상당한 지장이 초래될 수 있음을 염려스럽게 한다.
‘TPFDD’은 ‘작계 5027에 따라 한반도 유사시 미 본토에서 증원되는 부대(규모) 목록·출발지·경로·목적지 등이 기록된 자료’로 전개 전력·시차별 부대 제원, 화물·병력 제원, 작전계획 상의 이동(移動) 제원 등을 망라하고 있다.
국내·외 다수의 안보·군사 전문가는 한반도 안보환경이 재래식 전력 중심에서 핵·미사일, 드론 등 비대칭 전력 중심으로 전환됐다는 점에 주목하고 있다. 다시 말해 전작권 전환 논의를 지휘권 전환(군사주권)에 두기보다 △북핵 위협에 대한 연합작전 수행 능력의 확보 및 가능성 △미국이 어떠한 상황에도 확장억제를 유지할지에 논제(agenda)를 집중할 필요가 있다. ‘군사주권 회복(구조)’이 중요하지만, 전작권이 전환되고, 연합작전을 주도해야 할 때 ‘무엇을(방법), 어떻게(수단) 채울 것인지, 수행은 가능한지’를 봐야 한다.
국제사회를 향한 트럼프의 거래·이기적인 ‘America First’ 정책이 동맹·우호·적국을 가리지 않고, 안보·경제(통상)비용의 부담을 증폭시키면서 동맹 구조가 변화되고 있다. 우리는 트럼프가 요구하는 대로 막대한 비용을 치르면서도 외면당할까 고민한다. ‘명분’보다 ‘국익’을, ‘정치적 수사(rhetoric)’보다 ‘국가 미래(국익·국민 안정)를 위한 고도의 정밀한 설계’가 필요하다.
김성진 국방전문 기자 btnksj@naver.com
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